2024年济南城投批量处置房产背后，揭示土地财政断崖式下滑引发的连锁反应：全国土地出让收入暴跌44%，22省出现负增长，地方财政缺口迫使城投平台变卖资产求生。当68.5%负债率的城投遭遇流动性枯竭，每套百万房产年租金仅2万元，这场从"建设城市"到"运营城市"的转型，正拷问着中国城镇化下半场的生存逻辑。
2024年，济南城投开始系统性地出售持有的房产资产，其中部分房源通过公开招标平台挂牌销售，引发了市场的广泛关注。对于一个总资产规模庞大的市级国企而言，这种集中处置存量资产的行为，表面上是企业的商业决策，实则揭示了更深层次的结构性问题：地方财政压力正通过复杂而微妙的链条，传导至曾经的“第二财政”——城投平台，迫使后者做出生存性的资产变现选择。
这并非孤立个案，而是土地财政模式转型时期众多城市面临的共同难题。当传统的土地出让收入出现断崖式下滑，地方政府可支配财力大幅收缩时，压力如何从宏观财政缺口一步步传导至具体的城投平台资产处置行为？这个问题的答案，或许是中国理解当前地方经济运行逻辑的一把关键钥匙。
土地财政“失速”与宏观缺口的形成
地方政府的财力结构正在经历一场深刻的调整。2024年，全国土地出让收入为48699亿元，同比下滑16%，与2021年的高点相比下跌幅度达到44%。这种断崖式的下滑，不仅体现在绝对数值上，更体现在与地方财政的依存关系中。数据显示，2024年大部分城市全年土地财政依赖度预计均在30%以下，较往年呈现显著下降趋势。
这种“水源”的急剧萎缩，直接导致了地方财政特别是市县级政府面临巨大的收支平衡压力。从区域分布看，已公布数据的29个省份中，有22个省份2024年土地出让收入负增长，其中经济大省如广东跌幅达到66.2%，云南为64.7%，湖南为59.5%，河南为58.0%。与各城市2024年一般公共预算收入相比，前8月土地出让金占其比重大都在20%以下，上海、广州、深圳均在10%以下，深圳甚至低至2%。
土地收入的下滑不是孤立现象。受房地产行业下行、土地市场低迷影响，2024年全国31个省市中大部分省市政府性基金收入下降，江苏、浙江、广东和湖南政府性基金收入下滑幅度均超过20%。这种趋势背后，是土地财政模式随着房地产市场进入深度调整期的系统性变化。
地方政府财力紧缩与刚性支出矛盾
土地出让金的大幅下滑，直接传导至地方政府的可支配财力层面。在土地财政黄金时期，这笔收入成为地方政府推进基础设施建设、保障公共服务的重要资金源泉。如今，这个支柱发生动摇，地方财政的脆弱性开始显现。
问题的复杂性在于，虽然财政收入端大幅收缩，但支出端的刚性特征并未减弱。民生保障、债务付息、基本运转等支出难以压缩，形成了收支失衡的突出矛盾。2024年，尽管大部分省市一般公共预算收入保持增长，但主要系非税收入增长所致；税收收入受国内需求不足、部分企业生产经营困难、房地产市场持续调整等因素影响，大部分省市同比均出现下降。
在这种背景下，中央转移支付对地方财力形成有效支撑，2024年大部分省市上级补助收入呈增长态势。然而，转移支付有其既定用途，难以完全弥补土地收入下滑造成的财力缺口。面对这种困境，压力自然向曾经的“第二财政”——城投平台传导。
城投平台的历史角色蜕变与现实困境
城投平台作为地方政府“第二财政”的起源与功能定位，在中国城镇化进程中具有特殊的历史地位。2010年6月，国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，首次正式定义城投平台：由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。
在土地财政周期中，城投平台承担着基建融资与建设的核心职能，是推动城市化的“发动机”。然而，随着政策环境的变化，城投平台的角色定位正在经历深刻调整。2024年8月，中国人民银行等四部门联合印发《关于规范退出融资平台公司的通知》，明确要求城投公司在2027年6月底前全面“退平台”，剥离政府融资职能，实现与地方政府信用脱钩。
政策要求的转向旨在剥离政府信用、防控债务风险，但现实情况是平台正陷入“旧功能剥离、新职能未立”的尴尬期。城投平台长期以来形成的债务和资产负担并未随着政策转变而自动消解，反而成为转型过程中的沉重包袱。
深度财务困局：以济南城投为例的资产负债表危机
济南城投的财务状况或许能够揭示更多深层问题。2024年，济南城市建设集团实现营业总收入390.82亿元，同比增长8.45%，从营收数据来看，企业似乎处于稳步发展的上升期。然而，营业利润为-6.63亿元，与2023年10.79亿元的营业利润相比，出现了大幅下滑甚至亏损。令人费解的是，全年净利润却高达9.98亿元，同比增长19.71%。
这种数据矛盾背后，隐藏着更为复杂的财务现实。2024年营业总成本达到385.54亿元，同比增长10.14%，这个增速远远超过了营业收入8.45%的增长速度。同时，公允价值变动收益出现-3.55亿元的损失，其中“按公允价值计量的投资性房地产”科目亏损尤为严重，从2023年盈利0.16亿元到2024年亏损-3.48亿元。
在营业利润亏损严重的情况下，净利润的增长主要依赖于营业外收入的暴增。2024年营业外收入达到18.8亿元，相比2023年的0.32亿元，增长幅度高达57倍之多；其中，“权益法核算的长期股权投资调整初始投资成本”从2023年的0元增至18.55亿元。
从更广泛的城投行业数据看，2025年上半年末城投平台平均资产负债率达68.5%，同比上升2.3个百分点，环比上升0.8个百分点。这意味着每100元资产中就有68.5元来自负债，远超65%的行业警戒线。短期有息债务占总债务比例从2024年末的42%飙升至2025年上半年的46%，创下历史新高。其中城投债年内到期规模超过2.8万亿元，相当于2025年地方财政预算收入的12%。
在资产结构方面，城投平台普遍存在“有资产无现金流”的尴尬局面。2025年上半年，货币资金/短期债务比率已降至0.78，低于1的安全线。大量资金沉淀在未竣工项目中，资产结构中应收账款占比已达35%。
这种资产负债表危机，本质上反映了城投平台“资产庞大但流动性差”的结构性困境。总资产规模可能超千亿，但主要为土地、基础设施、在建工程等流动性差的资产。当面临短期偿债压力巨大、再融资渠道收窄、经营性现金流匮乏的“流动性枯竭”困境时，“卖房”等资产处置行为成为被动“止血”的必要选择。
传导链的终点与转型的起点：超越“止血”，探寻“造血”出路
“止血”措施能够缓解短期的流动性压力，但无法解决根本的盈利模式和可持续发展问题。从更长远的角度看，城投平台的真正转型在于从“建设城市”转向“运营城市”，这是一个涉及观念、能力、市场的系统性变革。
观念上的挑战尤为显著。从“重投资、重建设”的政绩观，转向“重服务、重效率、重盈利”的市场化观念，需要城投平台重新定位自身角色。传统模式下，城投平台更多地被视为完成投资任务的工具，而在运营模式下，则需要关注资产回报率、现金流稳定性、服务满意度等市场化指标。
能力上的短板同样明显。城投平台普遍缺乏商业化运营、市场竞争、精细化管理的专业团队与经验。2025年6月，山东省人民政府发布《山东省人民政府关于推进财政科学管理的意见》，提到切实防范地方债务风险，严格落实一揽子化债方案，确保2028年年底前存量隐性债务“清零”。这种政策要求倒逼平台进行能力建设。
市场层面的挑战也不容忽视。如何将存量资产（如管网、停车场、保障房、商业物业）有效盘活并产生稳定现金流，面临市场需求、定价机制等多重考验。以济南城投出售的部分房源为例，一套价值一两百万的房子，年租金可能只有两三万，资金回报率在1%-2%之间，甚至不如普通存银行的收入。
转型的可能路径正在探索之中。公共服务市场化、特许经营、资产证券化（ABS/REITs）、混合所有制改革等都被视为潜在方向。2025年中国人民银行多次提到持续引导金融机构按市场化、法治化方式与融资平台协商债务重组，支持融资平台转型。
转型成功的关键何在？
从“土地收入腰斩”到“国资卖房”的四重压力传导逻辑，深刻反映了中国城镇化下半场与财税体制改革叠加期的“阵痛”。当传统的土地财政模式难以为继，地方政府财政压力通过利润上缴要求、保交楼任务、土地市场托底等多重渠道传导至城投平台时，后者不得不通过资产处置来缓解流动性危机。
这一过程揭示了更深层的结构性问题：城投平台转型成功的关键，究竟在于地方政府真正放手、破除隐性干预，还是平台自身能否在市场中找到可持续的盈利模式？抑或是两者必须协同推进？
2026年政府工作报告从“稳妥化解地方政府债务风险”调整为“积极有序化解地方政府债务风险”，这一表述变化既体现出地方政府债务化解工作当前已取得积极成效，也彰显出化债态度更为主动积极。在这一背景下，城投平台如何实现从“在化债中发展”到“在发展中化债”的关键转变，成为一个迫切需要解答的问题。
当国有资产从“持有增值”转向“变现应急”，我们看到的不仅是一场财务层面的调整，更是一个时代发展模式的转型阵痛。这场转型能否成功，不仅关系到地方财政的可持续性，更关系到城镇化进程的质量和方向。
（来源：百家号@安居优选馆）
